Lo normal «¿Sería normal, en cualquier otro Estado miembro de la UE, que sus presupuestos públicos se negociaran con un prófugo de la justicia en un tercer país?»

¿Sería normal, en cualquier otro Estado miembro de la Unión Europea, que sus presupuestos públicos se negociaran con un prófugo de la justicia en un tercer país? Es muy dudoso que así fuera, porque lo normal es que los presupuestos sean preparados desde los gobiernos y se discutan y aprueben en los parlamentos. Pero en este país de las maravillas en el que nos hemos convertido, cualquier cosa puede llegar a ser concebida como normal. No nos produce sorpresa, ni escándalo, ni nada por el estilo. Es lo que se lleva.

¿Sería normal, en un Estado federal, ya sea Alemania, o Estados Unidos, que un partido minoritario de un land o de uno de los Estados federados, sin implantación territorial general, condicionara la política de la federación? Es también muy dudoso que así sea, aunque por nuestros lares da la impresión de que se trata de estabilizar eso que ahora se llama relato y que antes no era más que un bulo de dudosa legitimidad. Lo que valen siete votos, inicialmente y en las sucesivas recompras….

¿Sería normal, en una democracia parlamentaria, en cuya Constitución se proclama que la soberanía nacional reside en el pueblo, los ministros se desgañiten afirmando que la soberanía es del parlamento para justificar que una mayoría minoritaria haga de su capa un sayo? Desde luego que no lo sería, porque en la práctica totalidad de las democracias los ministros son cuidadosos con los términos que utilizan en sus alocuciones, porque de otro modo pierden toda credibilidad.

Con o sin el concurso del Poder Legislativo

Y, en nuestro Estado de las autonomías, ¿podemos considerar normal que se le conciba como una centrifugación continua de competencias estatales hacia órganos autonómicos decidida por no se sabe bien quién, en no se sabe muy bien dónde y tampoco se aclara cómo? Pues desde luego muy normal no es, porque en los Estados fuertemente descentralizados como es el nuestro, las decisiones se toman en forma reglada, por los órganos competentes y teniendo en cuenta las estructuras constitucionales como límites a la acción política.

En España, desde que se aprobaron los primeros estatutos de autonomía, se ha producido lo que podríamos denominar como «federalismo de la centrifugación», caracterizado por una cesión de competencias de los órganos centrales a los órganos autonómicos, sin que se establecieran mecanismos constitucionales suficientes, ni tan siquiera a través del «bloque de la constitucionalidad» para introducir lo que es básico en los sistemas fuertemente descentralizados, como son los órganos de coordinación y colaboración entre los distintos niveles competenciales. Incluso, actualmente, se quiere tildar de normal la propuesta de cambiar el modo de financiación de las Comunidades Autónomas, establecido por la Constitución y las leyes, fundamentalmente la LOFCA, mediante un acuerdo bilateral entre dos partidos políticos, al margen de las instituciones. Que nadie les tosa, además, porque esto es lo más normal del mundo.

«Ministros, y ministras, por igualdad que no quede, no saben distinguir entre soberanía popular y decisiones parlamentarias»

Y, cuando digo normal, digo totalmente legal y constitucional, no vayan a pensar lo contrario. Bueno, no lo digo yo. Lo dicen a gritos y con aspavientos esos ministros, y ministras, por igualdad que no quede, que no saben distinguir entre soberanía popular y decisiones parlamentarias.

Otro día entraremos en ello. Hoy me quiero centrar en cómo se podría recuperar la normalidad en algo tan elemental como es la toma de decisiones en Estados complejos como es nuestro Estado autonómico. Porque no hay que inventar mucho al respecto, ya que ni somos los únicos ni necesitamos grandes inventos para hacer que las cosas del comer, es decir, las competencias y la economía, que van muy ligadas, no nos quiten el sueño.

La Nueve y el relato

Los instrumentos de coordinación y cooperación, en los Estados complejos, como los federales y, en nuestro caso, el Estado de las autonomías, constituyen la única posibilidad de encauzar racionalmente la toma de decisión cuando existen diversos niveles competenciales. Y son básicamente dos, los instrumentos generales de esta cooperación: los multilaterales y los bilaterales.

Esta cooperación multinivel es necesaria porque se trata de poder realizar políticas con sentido, es decir, con coherencia, dadas las instituciones y órganos político-administrativos implicados en el asunto. Por ello, tiene diversos mecanismos de desarrollo.

«La Conferencia de Presidentes es un instrumento idóneo para tratar materias de interés general»
Por una parte, los órganos multilaterales: la Conferencia de Presidentes, las Conferencias sectoriales y el Consejo de la Política Fiscal y Financiera. Por otra parte, las Conferencias bilaterales, entre el Gobierno español y el de cada Comunidad Autónoma.

La regulación básica sobre estos instrumentos de cooperación se encuentra en la Ley 40/2015, del Régimen Jurídico del Sector Público, excepto para el Consejo de Política Fiscal y Financiera, que fue creado y está regulado en la LOFCA (Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas). Los Estatutos de Autonomía contienen también regulaciones al respecto.

Vencedores y vencidos

La Conferencia de Presidentes, como su nombre indica, consiste en la reunión del Presidente del Gobierno español con los presidentes de los gobiernos de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla. Tiene por objeto la deliberación de asuntos y la adopción de acuerdos de interés para el Estado y las Comunidades Autónomas, estando asistida para la preparación de sus reuniones por un Comité preparatorio del que forman parte un ministro del Gobierno, que lo preside, y un consejero de cada Comunidad Autónoma. La toma de decisiones es flexible, existiendo un procedimiento «rápido» y, además, es también posible la adhesión sucesiva a las decisiones de la Comisión, es decir, que quienes no hayan asistido pueden adherirse posteriormente a lo acordado. Se trata, pues, de un instrumento idóneo para tratar materias de interés general, los grandes rasgos de la financiación autonómica por ejemplo, que no puede ser decidida en Suiza por acuerdos entre el PSC/PSOE y ERC. Y mucho menos para facilitar un régimen singular en una comunidad autónoma totalmente al margen de la Constitución.

En el marco de esta cooperación multilateral se creó también el Consejo de Política Fiscal y Financiera, que es quien tiene que concretar las propuestas de reforma de la financiación de las comunidades autónomas, así como tomar decisiones relativas a los asuntos fiscales y financieros. Contrariamente a lo que afirman los corifeos del secesionismo, este Consejo tiene legalmente auténtica voz y voto en estas cuestiones. En él se deben plantear todas aquellas cuestiones que tienen que ver con la reforma y actualización de la LOFCA previamente a que el Gobierno elabore el proyecto de ley que después tendrá que discutir y aprobar, en su caso, el Parlamento, es decir, las Cortes Generales. Lo normal sería que la necesaria reforma de la financiación autonómica se pergeñara en este Consejo, no en oscuras mesas de negociación, absolutamente ilegales, cuyos acuerdos no pueden vincular a nadie.

«Otro instrumento de colaboración es la Comisión bilateral entre el Gobierno y una comunidad autónoma concreta»

Existen también las Comisiones sectoriales, sobre educación, sanidad, comercio, etc. etc. que reúnen, según materias, a la Administración del Estado con la de las comunidades autónomas en su conjunto, para acordar las políticas comunes reguladas por la Constitución y los respectivos Estatutos de Autonomía. Son informadas de los proyectos de ley que puedan estar relacionados con la materia competencial concreta, establecen planes de coordinación e instrumentos de información. Lo normal sería que se las hiciera funcionar con normalidad, valga la redundancia, aunque determinados consejeros autonómicos se nieguen a sentarse con el resto (¡porque ellos lo valen, digo!) ya que no se trata solo de una cuestión de procedimiento, sino de garantizar la igualdad en el ejercicio de derechos, con independencia del territorio de residencia.

Otro instrumento de colaboración es la Comisión bilateral entre el Gobierno y una comunidad autónoma concreta. Estas comisiones bilaterales fueron creadas a finales de los años 80, a partir del precedente de las comisiones de traspasos de competencias y sin previsión legal específica, regulándose cada una de ellas por sus respectivas normas internas de funcionamiento. La primera regulación con rango legal de las Comisiones Bilaterales de Cooperación se produce mediante la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común. Estas Comisiones se reforzaron con la reforma del artículo 33 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, por la Ley Orgánica 1/2000, que les atribuye la finalidad de evitar el planteamiento de conflictos ante el Tribunal Constitucional. Finalidad muy loable, pero que ha dado pocos resultados.

Los muros

La mayor parte de los Estatutos de Autonomía de nueva generación, aprobados en 2006 y 2007, regulan de manera mucho más extensa la cooperación bilateral, fundamentalmente a través de comisiones bilaterales, pero en otras comunidades autónomas también se han creado tales comisiones con base no estatutaria sino legal. Sea cual sea la base jurídica, lo que importan son las funciones que tienen que desarrollar estas comisiones, que no pueden coartar la capacidad del Estado para la definición y coordinación de las políticas territoriales, tal como ha sido definido en la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el art. 183 (y conexos) del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006. Se trata, pues, de una comisión que sólo puede actuar en el marco de lo que atenga a las partes que la forman, no a la definición del marco estatal general ni a lo que pueda incidir en las competencias del resto de las Comunidades Autónomas.

Hay que tener cuidado en no confundir la Comisión bilateral con esas pretendidas «mesas de negociación» que se han impuesto desde el secesionismo catalán y que el Gobierno español activa cuando le conviene, casi siempre en el extranjero. Esas mesas de negociación no tienen ninguna regulación legal; están fuera de todo criterio de legitimidad política y jurídica y sólo responden a los intereses particulares de algunos. Son, pues, totalmente rechazables.

«Es necesario reforzar la práctica multilateral, fundamentada en el principio de la lealtad federal y solidaridad»
En este contexto, si algo es necesario reforzar, para encontrar una salida razonable a los problemas que tiene la estructura territorial y su funcionamiento a medio plazo, sobre todo por los graves problemas que nos han generado los nacionalismos (todos, no sólo el catalán), es la práctica multilateral, fundamentada en el principio de la lealtad federal y solidaridad.

Estados Unidos y, sobre todo, Alemania o Austria, funcionan razonablemente bien, dentro de la diversidad que la compleja estructura federal comporta, porque los instrumentos de cooperación política y técnica mantienen un funcionamiento regular y sirven para desbloquear las naturales divergencias que los Estados compuestos (federales, autonómicos, regionales… según la nomenclatura en cada caso) pueden presentar.

Los desafíos para la UE y España en el marco migratorio

Lejos de entrar en esa lógica, en los últimos años, en España los gobiernos parecen no entender el valor añadido de estas técnicas de colaboración, pues no convocan las pertinentes comisiones y toman las decisiones fuera del marco institucional, incluso en terceros países, sin tener mandato legal para ello. Esta desidia está originando que no se controle que el desarrollo autonómico concuerde con las bases estatales, o que no funcionen los instrumentos de coordinación general constitucionalmente previstos, normalizando que las minorías que pretenden romper el sistema aparezcan como instrumento preferente de la toma de decisión. El problema que, como los ojos del Guadiana, surgen recurrentemente en la política y la vida social española, problemas como el suscitado alrededor del uso de la lengua en la enseñanza, en la administración o en el comercio, por poner un ejemplo que todos conocemos; el problema es tanto mayor cuando la administración estatal mira hacia otro lado, cuando se producen los desmanes autonómicos, sin que nadie responda por ello y acabamos situados en posición vergonzante.

Si no se puede conseguir la independencia de un territorio, al menos saquemos a España del mismo. Eso es lo que piensan los secesionistas y lo que les está comprando, a cambio de sus votos, el Gobierno de Pedro Sánchez (nunca tan pocos votos habían valido tanto tantas veces, comprando el control del CNI incluso). Suiza, Bélgica…. pronto podremos normalizarlas como nuestras, dado que es donde se toman las decisiones. España capital Ginebra; o España capital Waterloo… quizás sean los nuevos paradigmas a los que tengamos que enfrentarnos.

«Todo se normaliza. Puede ser una aberración, pero a fuer de repetirla una y otra vez, olvidamos el contexto institucional y legal»

Todo se normaliza. Puede ser una aberración, pero se reviste de cotidianeidad y, a fuerza de repetirla una y otra vez, olvidamos el contexto institucional y legal para asimilar entre bambalinas un escenario fulgente, cuajado de tópicos conducentes a hacernos creer, a normalizar, lo que no tiene base real ni legal alguna. Existen distintos métodos para ello, aunque parece que, últimamente aparece como lema recurrente, además de desintegrador, lo que produce una de las mayores violaciones masivas de derechos que se recuerdan: la violación del derecho a conocer la lengua estatal y la autonómica y la violación del derecho a usarlas, ambas, en libertad.

Que nos lo pregunten a los catalanes tras el sonriente beneplácito con que el Gobierno de Salvador Illa se ha fotografiado tras el informe del afamado Comité de Expertos del Consejo de Europa (mucho comité y poco experto, me dice un colega) que considera que tener un 25% de enseñanzas en español pone en peligro al catalán y que las sentencias judiciales son «una mala idea». Lo normal.

Teresa Freixes
Es catedrática de Derecho Constitucional y catedrática Jean Monnet ad personam, vicepresidenta de la Real Academia Europea de Doctores y presidenta de la organización internacional Citizens pro Europe.